Planes de autoprotección en túneles tras 10 años de norma básica de autoprotección

Colaboraciones

Emilio Leo Ferrando* y Jesús López Sánchez**.
* Unidad de Protección Civil, Subdelegación del Gobierno en Huesca.
** Dirección General de Protección Civil y Emergencias. Ministerio del Interior. Madrid.

Integración de los Planes de Autoprotección en la planificación de protección civil. Dueñas, C., 2016.


RESUMEN

Desde que entró en vigor la Norma Básica de Autoprotección en el año 2007, existió cierta problemática en su aplicación a los túneles de la Red de Carreteras del Estado, debido a que ya existía una reglamentación específica de seguridad para estas infraestructuras que obligaba al explotador a disponer de un plan de emergencia. Desde el año 2013 se han ido resolviendo progresivamente los problemas de interpretación referidos como consecuencia de una Orden Circular del Ministerio de Fomento. De este modo ahora se incorpora el Plan de Autoprotección como anexo al Manual de Explotación del túnel, lo que facilita la tramitación del Plan ante los órganos de Protección Civil.

Uno de los requisitos fundamentales de la Norma Básica de Autoprotección es la integración y coordinación del Plan de Autoprotección con la Planificación del Sistema Público de Protección Civil. Ya hay numerosos túneles que van elaborando procedimientos y protocolos dentro del Plan de Autoprotección que facilitan su integración con los Planes de Protección Civil, si bien todavía queda trabajo por hacer. También es necesario que los programas de implantación y mantenimiento de la eficacia del Plan de Autoprotección tengan programaciones concretas dentro del Plan, y no se queden en meras declaraciones de intenciones.


1. ANTECEDENTES

La Autoprotección entendida como “un sistema dotado con sus propios recursos, y del correspondiente plan de emergencia para acciones de prevención de riesgos, alarma, evacuación y socorro en los centros, establecimientos y dependencias que desarrollen actividades de todo orden que puedan dar origen a una situación de emergencia”1 es una exigencia sobre antigua en España, dado que ya estaba contemplada en la Ley 2/1985 sobre Protección Civil.

Sin embargo su desarrollo reglamentario se demoró hasta la promulgación de la Norma Básica de Autoprotección2.

En los túneles de carreteras, la Instrucción de Obras Subterráneas (IOS-98) también contemplaba la necesidad de que determinados túneles dispusieran de instalaciones de emergencia y que el Manual de Explotación contemplara cómo debía ser su uso en esas situaciones. Sin embargo, esta norma fue declarada nula de pleno derecho por el Tribunal Supremo3.

Sobre el papel, hasta la transposición a la normativa española de la Directiva Europea 2004/54/CE sobre requisitos mínimos de seguridad para túneles de la red transeuropea de carreteras, no se dispuso en España de normas de diseño y actuación en caso de emergencia en los túneles de carreteras. La Directiva contempla multitud de referencias a las instalaciones de seguridad necesarias en función del tipo de túnel y a la necesidad de que todos los túneles de la red transeuropea de carreteras dispongan de planes de respuesta a situaciones de emergencia.

El Real Decreto 635/2006, de 26 de mayo, sobre requisitos mínimos de seguridad en los túneles de carreteras del Estado supone la transposición de la Directiva al ordenamiento jurídico español. Y como tal, recoge las obligaciones de la Directiva en cuestiones de seguridad y emergencia; en su disposición adicional primera deja en manos de las autoridades de tráfico y protección civil desarrollar aquellas cuestiones que corresponden a sus atribuciones, si es necesario.

Es en el ámbito de la protección civil en el que se enmarca la Norma Básica de Autoprotección, aprobada por el Real Decreto 393/2007. Su puesta en marcha en el ámbito de los túneles de carretera ha sido compleja al tener que armonizarla con la normativa sectorial específica (Real Decreto 635/2006). Aclaradas las diferentes interpretaciones existentes, que necesitaron en el caso de las carreteras estatales el dictamen jurídico de la abogacía del Estado, se están incorporando los Planes de Autoprotección de los túneles de carretera a la planificación de emergencias.

A este respecto, es importante destacar que los Planes de Autoprotección han quedado encuadrados jurídicamente como Planes de protección Civil según el artículo 14 de la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, y constituyen un poderoso instrumento de prevención. Se impone a las entidades o empresas que generen un riesgo para la población la obligación de asumir el coste de las medidas de protección correspondientes.


2. EVOLUCIÓN

Ya han pasado 10 años desde que entrara en vigor el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se Aprueba la Norma Básica de Autoprotección. Esta Norma desarrolló el sistema de acciones y medidas que deben adoptar los titulares de determinadas actividades y que están encaminadas tanto a prevenir y controlar los riesgos sobre las personas y los bienes con sus propios medios y recursos, como a dar una respuesta adecuada a las posibles situaciones de emergencia y a garantizar la integración de esas actuaciones con el Sistema Nacional de Protección Civil.

El mencionado Real Decreto establece un catálogo de actividades a las que le aplica la Norma Básica de Autoprotección. Se caracteriza porque es una norma de mínimos (las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales pueden ampliar dicho catálogo a otras actividades) y de aplicación supletoria para aquellas actividades que ya cuentan con una normativa específica que impone obligaciones de autoprotección frente a riesgos específicos. Este es el caso de los Túneles de la Red de Carreteras del Estado a los cuales el Real Decreto 635/2006, de 26 de mayo, sobre requisitos mínimos de seguridad en los túneles de carreteras del Estado, les obliga a disponer de un plan de respuesta a situaciones de emergencia interior incluido en el Manual de Explotación.

Durante estos diez años la mayoría de las Comunidades Autónomas han legislado en materia de Planes de Autoprotección; en algunas Comunidades Autónomas han ampliado el catálogo y/o han definido umbrales más restrictivos para las actividades de la Norma Básica, mientras que en otras Comunidades Autónomas han mantenido el catálogo de mínimos de la Norma Básica de Autoprotección.

El Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, establece una serie de obligaciones a la hora de elaborar los Planes de Autoprotección. En primer lugar, el Plan de Autoprotección debe acompañar a los restantes documentos necesarios para el otorgamiento de puesta en servicio del Túnel por la autoridad administrativa que es la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transportes y Vivienda del Ministerio de Fomento. Además, para el caso de Túneles en servicio, la disposición transitoria única establece que sus titulares deben presentar el Plan de Autoprotección elaborado ante el citado órgano de la Administración Pública.

Además la Norma Básica de Autoprotección indica que para estas actividades que son autorizadas por un órgano de la Administración General del Estado, la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior debe realizar la información previa del Plan y registrarlo.

Hay que tener en cuenta además que este procedimiento por parte de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias se realiza sin perjuicio de lo que puedan establecer los órganos de Protección Civil y Emergencias de las administraciones locales y autonómicas, de acuerdo a sus procedimientos del control administrativo de los Planes de Autoprotección y a la normativa de Autoprotección existente en sus ámbitos territoriales, como ya se ha explicado con anterioridad.

En cuanto al procedimiento de tramitación de los Planes de Autoprotección por la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, con la idea de facilitar su aplicabilidad la Directora General de Protección Civil y Emergencias envió, el 21 de octubre de 2008, un fax a todos los Delegados y Subdelegados del Gobierno con las Normas de Procedimiento para la tramitación de los Planes de Autoprotección a efectos de informe por la Dirección General de Protección Civil y Emergencias.

En este periodo de diez años de Norma Básica de Autoprotección, en cuanto a túneles se refiere, se produce un hito importante en el año 2013 con la publicación por parte de la Dirección General de Carreteras de una Orden Circular relativa a los Manuales de Explotación de los Túneles de la Red de Carreteras del Estado. Debido a varias cuestiones derivadas de la aplicación conjunta del Real Decreto 393/2007 (Norma Básica de Autoprotección) y del Real Decreto 635/2006 (Requisitos mínimos de seguridad en los túneles), en el 2013 la Subdirección General de Conservación de la Dirección General de Carreteras realiza una consulta jurídica a la Abogacía del Estado en el Ministerio de Fomento. El informe de esta Abogacía del Estado concluye que el Real Decreto 635/2006 no regula todos los aspectos de seguridad recogidos en el Real Decreto 393/2007, por lo que éste debe aplicarse supletoriamente, de modo que el Manual de Explotación del Túnel debe completarse para cumplir con los requisitos del Real Decreto 393/2007. Además, concluye que el Real Decreto 393/2007 no se aplica al Manual de Explotación del Túnel, por lo que no hay que registrar dicho Manual en el Registro de Planes de Autoprotección.

Con este informe jurídico, la Dirección General de Carreteras aprobó en el mismo año 2013 una Orden Circular (33/2013) para regular la tramitación y aprobación de los Manuales de Explotación de los túneles de la Red de Carreteras del Estado. En esta Orden Circular se establece que el Plan de Autoprotección del Túnel debe contener el contenido mínimo indicado en la Norma Básica de Autoprotección, y que dicho Plan de Autoprotección se integra en el Manual de Explotación. En la tramitación de los Planes de Autoprotección distingue entre túneles nuevos en fase de construcción, y túneles en servicio.

A pesar de la publicación de esta Orden Circular, la Dirección General de Protección Civil y Emergencias se ha encontrado con algunos problemas en la tramitación de los Planes de Autoprotección de los Túneles. Por un lado, se han recibido Planes de Autoprotección sin la estructura y contenido definidos en la Norma Básica de Autoprotección, y en ocasiones directamente el Manual de Explotación. También en cuanto al procedimiento de tramitación, en esta Dirección General se han recibido Planes de Autoprotección de las Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno (los cuales a su vez les han sido enviados por las Demarcaciones de Carreteras) en lugar de recibirlos de la Dirección General de Carreteras.

Con el objetivo de afianzar el procedimiento de tramitación de los Planes de Autoprotección para informar por parte de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, este Centro Directivo mantuvo una reunión con la Dirección General de Carreteras en el año 2016. A raíz de esta reunión se facilitó a la Dirección General de Carreteras algunas aclaraciones con respecto al contenido mínimo y estructura de los Planes de Autoprotección según la Norma Básica de Autoprotección. También se les facilitó un modelo de certificado de implantación dirigido a los titulares/explotadores de los túneles, puesto que este certificado es uno de los aspectos fundamentales de la Norma y a través del mismo el titular/explotador del túnel certifica que se han puesto en marcha los programas que pide la Norma Básica de Autoprotección. Además se les envió el estado de los Planes de Autoprotección de los túneles en esa fecha en la Dirección General de Protección Civil y Emergencias.

Recientemente y fruto de esta reunión, en julio de 2017 la Subdirección General de Conservación envió un oficio a todas las Demarcaciones de Carreteras del Estado, donde se remitía una nota sobre la integración del Plan de Autoprotección en el Manual de Explotación. Según esta nota el Plan de Autoprotección debe integrarse en el Manual de Explotación como un anexo al mismo, para facilitar su tramitación a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, y tener el contenido mínimo y estructura fijado por la Norma Básica de Autoprotección.

 

Andadura de la autoprotección en los túneles españoles hasta la fecha.


A día de hoy se siguen recibiendo algunos Planes de Autoprotección sin la estructura definida en la Norma Básica de Autoprotección. Hay que tener en cuenta que la Orden Circular de la Dirección General de Carreteras del año 2013 ya instaba a los titulares de los túneles a elaborar los Planes de Autoprotección con la estructura y contenido de la Norma Básica de Autoprotección. No obstante, podemos decir que la mayoría de los Planes recibidos en la Dirección General de Protección Civil y Emergencias figuran como anexos al Manual de Explotación y contienen la estructura correcta, lo cual facilita mucho la realización del informe previo por parte de esta Dirección General.

Una vez hecho un repaso a cómo ha evolucionado el control administrativo de los Planes de Autoprotección de los Túneles durante estos diez años de Norma Básica de Autoprotección, vamos a repasar cuáles son los contenidos de los Planes que habitualmente necesitan de una revisión por parte de los titulares de los mismos para adecuarlos a los requisitos esenciales de la Norma. Fundamentalmente suelen ser los tres últimos capítulos de la estructura de los Planes: la integración con otros Planes de Protección Civil de ámbito superior, la implantación y el mantenimiento de la eficacia del Plan, que finalmente son los contenidos que difieren más del contenido marcado por la normativa sectorial de seguridad de túneles.

La integración del Plan de Autoprotección en otros Planes de Protección Civil de ámbito superior es un requisito fundamental de la Norma. En primer lugar se deben describir cuáles son los mecanismos para notificar a las autoridades responsables de Protección Civil el tipo de información a transmitir en caso de una emergencia en el túnel y las medidas para proporcionar información con más detalle a medida que se disponga de ella. En segundo lugar, el Plan tiene que describir detalladamente cómo se produce la coordinación y los mecanismos que permitan una óptima actuación de los medios y recursos propios de la organización de Autoprotección del túnel con todos los correspondientes de la ayuda externa. Este es un tema recurrente en todos los Planes. Para garantizar esta coordinación se puede elaborar un acuerdo entre la dirección del Plan de Autoprotección del túnel y los órganos representantes del Sistema Público de Protección Civil que intervengan, de acuerdo a la planificación territorial y especial que le sea aplicable al túnel. Se observa que algunos túneles comienzan a elaborar protocolos de comunicación y coordinación con los servicios externos de emergencia, pero si bien parece realizarse en grandes túneles por lo que falta que se apliquen en todos. También se debe tener en cuenta que en la elaboración de estos protocolos deberían figurar tanto los servicios de emergencias locales y territoriales como los organismos de Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno (unidades de Protección Civil, Guardia Civil, Policía Nacional, entre otros representantes de la Administración General del Estado). También se observa que los Planes de Autoprotección mencionan su integración con los Planes de Protección Civil de Comunidad Autónoma, pero si bien podrían ser aplicables otros Planes Territoriales locales o especiales locales y autonómicos. Además, toda la planificación territorial y especial de Protección Civil debe ser tenida en cuenta a la hora de realizar la evaluación de los riesgos en el Plan de Autoprotección. En ocasiones no se tienen en cuenta los riegos externos al túnel.

El tercer pilar en la coordinación sería la colaboración entre la organización del Plan de Autoprotección con los planes y actuaciones del Sistema Nacional de Protección Civil. La colaboración es fundamental a la hora de recibir asesoramiento en la implantación del Plan de Autoprotección, en la formación del personal y en la participación en ejercicios y simulacros. También este requisito debe irse materializando en todos los Planes de Autoprotección de los Túneles.

La Implantación del Plan de Autoprotección es uno de los aspectos en los que se suelen encontrar más deficiencias dentro de los Planes de Autoprotección de Túneles. Hemos visto con anterioridad que el certificado de implantación del Plan de Autoprotección que introduce la Norma Básica de Autoprotección es uno de los requisitos fundamentales de esta norma. Y esto es debido a que no basta con que se tenga elaborado el Plan de Autoprotección, puesto que una vez hecho hay que implantarlo, y esto se consigue a través de una serie de programas que indica la norma, como son la formación y capacitación del personal, la información al público y la provisión de medios y recursos necesarios para el Plan.

El certificado de implantación es la forma de asegurar por parte del Titular/explotador del Túnel, que todos estos programas se han implantado. Se observa que en los Planes de Autoprotección de túneles habitualmente falta este certificado de implantación. En ocasiones cuando no se aporta este certificado tampoco se detalla, en el capítulo correspondiente del Plan de Autoprotección, cuáles son los programas de implantación que se prevén realizar; al leer su descripción parecen meras declaraciones de intenciones, sin llegar a concretar ninguna programación detallada como, en el caso de la formación, fechas previstas, contenido de las acciones formativas, etcétera. Y esta es una deficiencia que suele indicarse casi siempre en los informes sobre los Planes, puesto que es uno de los requisitos esenciales de la norma. Hablando de la formación, este es un requisito imprescindible si se quiere llegar a dar una respuesta eficaz ante una emergencia. Los miembros de la organización de Autoprotección del túnel tienen que estar informados de las actuaciones a seguir en caso de emergencia, también los posibles visitantes que no son habituales del túnel pueden verse desorientados ante una emergencia por lo que deben conocer unas mínimas pautas de actuación. La difusión de estos programas de formación y capacitación tiene que garantizar también su recepción por parte de los colectivos más vulnerables, en especial las personas con discapacidad, así lo ha establecido recientemente la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil.

Una vez que se ha realizado la implantación del Plan de Autoprotección con todos los programas que hemos referido con anterioridad, es necesario asegurar el mantenimiento de su eficacia. Para ello la Norma también obliga a elaborar una serie de programas, como son el programa de reciclaje de la formación (siempre puede existir personal de nueva incorporación a la actividad), un programa de sustitución de medios y recursos del Plan, y el programa de ejercicios y simulacros. En cuanto al programa de reciclaje de la formación a veces se observa lo mismo que hemos comentado anteriormente, en cuanto a la falta de acciones previstas con detalles y fechas en el Plan. No sirve de nada dar solamente una formación inicial al personal. Hay que tener en cuenta también que el Plan de Autoprotección debe estar siempre actualizado, por lo que a medida que se vayan concretando acciones formativas se deben ir incorporando al Plan de Autoprotección.

En cuanto a la realización de simulacros, la norma obliga a realizar al menos uno una vez al año. Se observa que se están realizando simulacros en los túneles pero con la periodicidad que indica la normativa de seguridad de túneles, es decir, al menos uno cada cuatro años. Esta es también una de las deficiencias más habituales en los Planes de Autoprotección. Los simulacros tienen como objetivo entrenar a las personas de la organización de Autoprotección, detectar posibles aspectos no contemplados en el Plan, comprobar el correcto funcionamiento de los medios de Autoprotección y controlar los tiempos de actuación en caso de emergencia, tanto de los medios propios como de los servicios externos. No tiene sentido realizar simulacros si el Plan no ha sido implantado adecuadamente, es decir, si las personas de la organización de Autoprotección del túnel no han recibido formación sobre sus actuaciones previstas.


3. CONCLUSIONES

Para terminar, y a modo de resumen, podemos decir que:

  1. Es imprescindible tramitar los Planes de Autoprotección de los túneles. Tras más de diez años de Norma en vigor la tramitación es escasa y está muy por debajo de lo razonable. En la actualidad se han informado y registrado en la Dirección General de Protección Civil y Emergencias 73 Planes de Autoprotección de túneles de la Red de Carreteras del Estado que cuenta con un parque de alrededor de 360 (datos a diciembre de 2018). La existencia de los Planes de Autoprotección no es sólo una exigencia legal. Es la única garantía de existencia en caso de emergencia de la interfase entre las responsabilidades del titular del túnel (gestor/explotador) y de los servicios públicos.

    Y atendiendo a las características del Sistema Nacional de Protección Civil en el que las competencias son concurrentes a las administraciones públicas, es preciso contemplar no solo la normativa estatal sino también la de aquellas Comunidades Autónomas que han legislado sobre la materia de la autoprotección. Se acompaña un cuadro resumen con la situación actual (diciembre de 2018). Igualmente una vez aprobado el Plan de Autoprotección por el titular del túnel debe ser enviado para el registro correspondiente de la Comunidad Autónoma en la que se emplaza el túnel.




     
  2. Es necesario que los titulares/explotadores de los túneles se comprometan a certificar la implantación de los Planes, porque de este modo se garantiza ante los órganos de la Administración que los procedimientos preventivos, de control de riesgos y de actuaciones ante situaciones de emergencia son conocidos por todos los componentes de la organización de autoprotección. El establecimiento de los mecanismos de información al público y la provisión de medios y recursos necesarios no debe tampoco olvidarse a la hora de certificar la implantación efectiva del Plan de Autoprotección.
     
  3. En los Planes debe detallarse la coordinación entre el Plan de Autoprotección y todos los Planes de Protección Civil territoriales o especiales que le pueden aplicar, con el objetivo de garantizar los procedimientos de coordinación y participación de todos los actuantes frente a cualquier tipo de emergencia.
     
  4. Por último, insistimos en que es obligatorio realizar simulacros de emergencia periódicos de acuerdo a lo establecido en la Norma Básica de Autoprotección. Los simulacros tienen como objetivo: entrenar a las personas de la organización de autoprotección, detectar posibles aspectos no contemplados en el documento, comprobar el correcto funcionamiento de los medios de autoprotección y controlar los tiempos de actuación en caso de emergencia, tanto de los medios propios como de los servicios externos. La experiencia y lecciones aprendidas en estas actividades se deben incorporar a las revisiones y nuevas versiones del Plan de Autoprotección.


 


1 Art. 5 y 6 de la ley 2/1985, de 21 de enero sobre Protección Civil.

2 REAL DECRETO 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia.

3 Sentencia de TS de 20 de enero de 2005.

 

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